Governo Bolsonaro quer legalizar grilagem na Floresta Amazônica; projeto está em Comissão do Senado

18 de março de 2022 - 11h25

A questão fundiária amazônica

 

Por Paulo Pires

A questão da Amazônia, e de sua destinação, é assunto que suscita interesse em todo o mundo. Neste lugar chamado Amazônia encontram-se povos originários, cujos modos de vida e saberes estão ameaçados pela destruição do seu habitat.

A biodiversidade da floresta, que é um patrimônio inestimável de toda a humanidade, corre o risco de desaparecer se a ocupação desenfreada do território não for contida e disciplinada. E, hoje mais do que nunca, sabe-se que o clima do planeta está intimamente ligado à sua existência.

O fim da Floresta ameaça a todos com os extremos climáticos, que já são percebidos na atualidade. Não é possível assistirmos pasmados o poder econômico empurrar-nos para o abismo de um futuro incerto e nebuloso.

É preciso agir agora. Mas é fundamental, antes de tudo, compreender que a complexidade do problema amazônico passa necessariamente pela questão da posse da terra. Assim, a questão fundiária na Amazônia Legal é, a nosso ver, a raiz de todos os problemas relacionados com a Floresta.

Legalmente, todas as áreas “desocupadas” fazem parte do patrimônio da União e, quando concedidas e repassadas por lei, dos entes federativos e dos municípios. Assim, desde a Lei de Terras de 1850, não há que se falar em direito de posse, já que a figura jurídica do usucapião dá-se em áreas de domínio privado, nunca em áreas públicas.

A ironia é que esta lei transformou milhões de hectares em terras devolutas (a serem devolvidas ao Estado), transformando o Estado no maior proprietário do país.

A Lei de Terras atuou impedindo a democratização da terra, mas possibilitou que esse mesmo Estado pudesse exercer um papel preponderante no ordenamento fundiário.

Infelizmente, a falta (e a falha) de quaisquer órgãos fiscalizadores e os precários mecanismos de registros de terra, permitiram que várias fraudes ocorressem e que a Lei de Terras fosse desrespeitada desde o nascedouro.

Na medida em que a ocupação das terras, ora públicas, eram realizadas, artimanhas legais e extralegais eram criadas para legitimar sua posse.

E, como quem dominava os meandros legislativos ou as engrenagens governamentais e paraestatais, como os cartórios, eram os mesmos que criaram a Lei de Terras, foram também eles os primeiros a burlá-la.

Em relação à Amazônia Legal, o início da sua ocupação data ainda do período colonial. Mas, o ambiente inóspito e a existência de povos e populações hostis ao contato com o colonizador, atrasaram por vários séculos a ocupação de parte das regiões Centro-Oeste e Norte, que perfazem o território amazônico.

Entretanto, o desenvolvimentismo, seja na sua forma populista, seja de maneira autoritária, cortou as áreas por estradas e constituiu povoados e latifúndios que tornaram a Amazônia “terra de ninguém”.

Apesar da Constituição Federal estabelecer os princípios que deveriam nortear a ocupação do território, a legislação infraconstitucional parece correr atrás da realidade fática, resultando em sobreposição “titulatória” e confusões de toda ordem que, por vezes, são as motivadoras de violências variadas, onde, como sempre, a lei do mais forte prevalece. 

A ausência do Estado acaba por legitimar a desordem real, tornando a exceção em regra, até que a próxima legislação substitua a passada, empurrando ainda para mais longe o objetivo supra, que deveria ser o de um ordenamento fundiário que respeitasse os direitos dos pequenos posseiros, das comunidades tradicionais e dos povos originários. 

Após o golpe militar de 1964, a ocupação do território amazônico foi acelerada abruptamente. O projeto estratégico dos militares implicava em criar áreas para grandes empreendimentos econômicos e, ao mesmo tempo, promover a colonização da região, através de projetos que ficavam a cargo do Incra, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agraria.

Havia (e há) uma preocupação por parte dos militares em ocupar o território e preencher os vazios populacionais, movidos pela paranoia de um complô estrangeiro, interessado em roubar as riquezas que estariam enterradas no subsolo da floresta.

No entanto, reportagem da Agência Pública, do ultimo dia 22, mostra o quanto os militares estão comprometidos com os interesses de empresas mineradoras estrangeiras,

A política dos governos militares foi responsável por trazer grandes grupos capitalistas para o centro do palco da luta pela terra na Amazônia. O que já era um conflito desigual e sangrento, tornou-se um massacre.

Apesar da Constituição de 1967, outorgada pela própria ditadura, prever que a concessão de terras públicas com mais de três mil hectares, deveria ser realizada apenas mediante autorização do Senado Federal, grandes empresas multinacionais ocuparam milhares de hectares com o objetivo de criar reservas de valor.

Os latifúndios foram crescendo por cima de posseiros, populações ribeirinhas, comunidades indígenas e trabalhadores rurais. A barbárie foi de tal monta que, a própria Igreja, ora aliada dos militares, colocou-se contra essa política genocida, criando a Pastoral da Terra em 1975.

Por trás de todos os conflitos de terra e do desmatamento que se apresentava de forma pungente, estava a situação fundiária.

O governo militar, propositadamente, não titulara com documentos de domínio definitivo, nem os colonos, jogados à própria sorte no seio da floresta, nem os grandes grupos capitalistas, que se arvoraram a criar seus próprios instrumentos na base da fraude e da bala. 

Na Nova República, e durante os anos do governo FHC, a situação não melhorou. Ao contrário, a violência explodiu. Ainda que a Constituição de 1988 previsse que, a concessão de terras públicas acima de 2.500 hectares, só se daria com autorização expressa do Congresso Nacional, em 2001 o Livro Branco da Grilagem, publicado pelo então Ministério do Desenvolvimento Agrário, mostrava uma outra realidade.

Grandes latifúndios continuavam a existir, em territórios onde só deveria haver terra pública, e num limite muito acima do que o previsto na lei para qualquer tipo de concessão. E a sobreposição de títulos continuava a alimentar a sanha de capangas e matadores, a serviço dos grandes fazendeiros.

Se por um lado, a liberdade de organização tornou possível a criação de vários sindicatos e movimentos sociais, nos quais os trabalhadores e pequenos posseiros poderiam expressar a sua força política, por outro, a certeza da impunidade encorajou aqueles que sempre venceram pela força, a continuar e a radicalizar sua tática homicida.

E a sociedade que fechou os olhos para o que ocorria no interior da Floresta, abria-os apenas quando o nível da barbárie produzia corpos aos borbotões, como em Corumbiara e Eldorado dos Carajás, ou quando lideranças reconhecidas, fora e dentro do país, tombavam na luta pela terra, como Chico Mendes e Irmã Doroty. 

Durante o governo Lula houve uma tentativa frustrada de regulamentar as posses na região da Amazônia. Assim, foi criado o programa Terra Legal, através da Lei 11.952/2009. Para ser regularizado, de acordo com a lei, o posseiro deveria comprovar que a ocupação e exploração direta da área, por si ou por seus antecessores, era anterior a 1º de dezembro de 2004.

O programa tinha uma meta ambiciosa, que consistia em regularizar 300 mil pequenos posseiros no território da Amazônia Legal. Entretanto, o programa abrangia muito mais que esse grupo. Ao estabelecer como limite para regularização, áreas de até 15 módulos fiscais, até o limite de 1.500 hectares, a abrangência da política pública foi muito além dos que ocupavam parcelas diminutas de terras, ao incluir também as médias propriedades.

Ademais, houve muito debate nos órgãos de controle, sobre os valores a serem recebidos para a titulação dos beneficiários do programa. A Tabela Referencial de Preços, utilizada para estabelecer o quanto cada posseiro deveria pagar, era a mesma usada para a titulação dos beneficiários da Reforma Agrária.

Assim, a lei tratava públicos diferentes como iguais: os valores necessários para cada posse a ser regularizada eram bem inferiores aos valores encontrados no mercado de terras, ainda mais levando-se em consideração os descontos, que iam de 90% do valor mínimo da Tabela, para áreas de um a até dois módulos fiscais, a 20%, para aquelas que fossem de 12 a 15 módulos ou 1.500 hectares. Para posses de até um módulo, a titulação seria gratuita.  

O Programa ainda previa a identificação das posses através de levantamentos topográficos e georreferenciamento. Os valores gastos com estes serviços, quando realizados pelo poder público, seriam acrescidos aos títulos para os posseiros que estivessem em áreas maiores que quatro módulos fiscais. Os demais ficariam isentos deste pagamento.

O programa excluía da regularização áreas com pendências em órgãos ambientais, mas permitia a emissão do título, ficando condicionada à desalienação do imóvel e à apresentação do Cadastro Ambiental Rural (CAR). Também seriam excluídos do programa posseiros que constassem da Lista Suja do Trabalho Escravo, emitida pelo Ministério do Trabalho.

Vários problemas surgiram durante a execução do programa. Segundo o Imazon (Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia), o ritmo na execução das metas sempre esteve muito abaixo do planejado . E a falta de identificação de territórios ocupados por povos tradicionais, implicava no risco de titulação em áreas sobrepostas a eles, principalmente nos imóveis com menos de quatro hectares, onde a vistoria prévia era dispensada.

Em relação às questões ambientais, apesar de existirem cláusulas que previam a resolução dos títulos  em caso de não cumprimento da legislação, eles eram concedidos antes que as propriedades obtivessem o CAR, junto ao Serviço Florestal Brasileiro, dificultando o poder público de exigir a manutenção das áreas de preservação permanente e de reserva legal.

Os posseiros que não obtinham o CAR tinham os títulos, mas, em tese, poderiam deixar de cumprir as cláusulas resolutivas relacionadas ao meio ambiente. Sem quadros suficientes para a fiscalização, somadas à inoperância, à dificuldade logística e à má fé, o poder público dificilmente retomava essas áreas, o que indiretamente contribuiu ainda mais para a degradação ambiental na região.

Em relação à fiscalização sobre o roubo de terras públicas através da grilagem, a Justiça e o Ministério Público, à época, acabaram por desvendar esquemas milionários envolvendo grandes proprietários rurais, oficiais de cartório e servidores do próprio Incra e de órgãos estaduais de terra.

Se, por um lado, o governo tentava regularizar, ainda que com muitas falhas e críticas, a situação fundiária da Amazônia Legal, por outro, dentro da sua própria estrutura, estavam os “facilitadores”, sempre a oferecer seus serviços ao grande latifúndio.

Com o golpe de 2016, as pressões dos grandes proprietários, que eram gigantescas, materializaram-se no governo Temer na forma de mudanças legislativas que incidiam sobre a política fundiária do país. Nesse sentido, o governo Temer acabou com o Ministério do Desenvolvimento Agrário e vinculou o Incra à Presidência da República.

Além disso, modificou a Lei 11.952/2009, através da Medida Provisória 759/2016, convertida na lei 13.465/2017, que está em vigor até hoje. Atualmente ela é o principal instrumento legal para a regularização fundiária na região amazônica, legitimando o roubo de terras públicas no Brasil.

Uma das principais mudanças trazidas pela lei foi a ampliação do tamanho das propriedades que poderiam ser regularizadas. Agora, todo e qualquer imóvel que fosse menor que 2.500 hectares poderia ser legalizado. Desse modo, a atual legislação já consente que grandes propriedades rurais sejam tituladas com as mesmas regras usadas para a legitimação de pequenos e médios posseiros. 

Já em relação aos valores a serem pagas para a titulação, o desconto mínimo, que na regra anterior era de 20% da Tabela Referencial de Preços, passou a ser de 50%, e o critério para sua aplicação deixou de ser expresso em lei, para constar apenas em regulamento administrativo, que pode ser modificado a qualquer tempo, sem a apreciação do legislativo.

A diferença entre valores pagos para a regularização e os praticados pelo mercado de terra aumentaram ainda mais. Ademais, a legislação atual possibilita que o governo negocie áreas com quem já possui outro imóvel, utilizando o valor máximo da Tabela Referencial de Preços, sem desconto, desde que a soma das áreas não ultrapasse os 2.500 hectares.

Outra novidade é a possibilidade da regularização parcial do imóvel, permitindo que os posseiros que estiverem ocupando extensões de terra acima do limite estabelecido por lei, possam regularizá-las até o limite constitucional, desde que deixem de ocupar o restante da área, devolvendo sua posse ao poder público.

Isso ainda abre para o risco de desmembramentos fraudulentos das posses, acima do limite legal, com o objetivo de regularizar áreas com tamanho muito acima do permitido. A abrangência de quem poderia ser beneficiado com a regularização também foi ampliada: ao invés de ocupações anteriores a 1º de dezembro de 2004, estão cobertos pelo escopo do programa posseiros que provassem moradia e exploração da área antes de 22 de julho de 2008.

Esta mudança do marco temporal para novas regularizações, apenas incentiva novas invasões de terras públicas, já que a possibilidade de um “Refis” fundiário estará sempre no horizonte

O atual estado de coisas realmente é péssimo, mas é quase nada perto do que está por vir. Em 2019, o governo Bolsonaro tentou passar no Congresso a MP 919, conhecida como MP da Grilagem, que foi revogada por decurso de prazo, já que o Congresso não deliberou sobre a sua aprovação.

Entretanto, a estratégia do governo, juntamente com seus aliados no Congresso, novamente vem à carga com o chamado PL da Grilagem. Ele é o resultado da fusão de dois projetos de lei, um que tramitava na Câmara, o PL 2633/2020, e o PL 510/2021, que tramita no Senado. O relator é o senador Carlos Favário, do PSD do Mato Grosso do Sul. O projeto está pronto para ser votado na Comissão Especial do Senado. Depois disso vai a plenário.

Dentre as mudanças propostas pelo novo PL, há a possibilidade de que pessoas beneficiadas por algum programa de regularização, mas que tenham vendido seu título e sua terra, possam ser novamente tituladas em terra pública, desde que a venda tenha ocorrido 10 anos antes do requerimento de regularização da ocupação atual.

Também seriam beneficiados pela lei os que tiveram sua cessão cassada, por descumprirem cláusulas resolutivas do contrato ou título, como os alusivos aos quesitos ambientais ou ainda os inadimplentes, desde que já tenham saído do imóvel há pelo menos 15 anos. Isso é mais um incentivo evidente para que grileiros continuem a adentrar as terras públicas com o objetivo de desmatá-las e comercializá-las.

Outra novidade é a inserção de proprietários de outros imóveis pelas mesmas regras da regularização, com descontos de 20 a 50% da Tabela Referencial de Preços. Na legislação atual, esses proprietários pagam o valor máximo da Tabela.

O PL também atualiza o marco temporal para a regularização dos ocupantes de terra pública. Agora seriam passíveis de regularização todos os posseiros que comprovassem ocupação e exploração até 25 de maio de 2012.

Uma das mudanças mais importantes, refere-se à necessidade de vistoria para a concessão de Título de Domínio, para os ocupantes de áreas públicas na Amazônia.

Enquanto a legislação atual dispensa de vistoria áreas com até quatro módulos fiscais (pequenas propriedades), o PL prevê que todas as áreas sejam regularizadas mediante apresentação de documentos, autodeclaração e sensoriamento remoto.

Ainda que a medida possa ser vista como uma forma de agilizar os processos administrativos, a regra prevista no PL tolhe a capacidade de fiscalização do Incra. Mesmo abrindo a possibilidade de que, em casos de indícios de fraude ou de embargos e atuações ambientais, as áreas possam ser vistoriadas, isso somente se dará mediante justificativa por escrito de servidor do órgão ou de técnico conveniado, expondo os profissionais a todo o tipo de pressão.

Outro grave problema é o prazo em que cessa a inalienabilidade do imóvel. Na legislação atual, o prazo é de 10 anos, contados a partir da data da emissão do Título de Domínio. O projeto prevê que esse prazo passe a contar a partir da data do cadastro do posseiro. Isso poderá jogar no mercado de terras amazônico, milhões de hectares, livres para serem negociados. 

O PL também dispensará aos beneficiários da regularização, a cobrança de custas e emolumentos para o registro dos títulos nos cartórios. Hoje, essa medida contempla apenas os beneficiários da reforma agrária.

Esse PL consegue ser ainda mais generoso que o próprio governo, com os ocupantes de terras públicas, já que a Medida Provisória 919, revogada, previa que apenas aqueles que ocupassem área inferior a quatro módulos fiscais seriam contemplados com a gratuidade. Já no PL não há esse tipo de restrição.

O PL da Grilagem não pode ser visto de forma isolada. Ele se coaduna com outras peças legislativas a serem apreciadas no Congresso Nacional, como o PL 191/20, que autoriza a mineração de terras indígenas, e o PL 2159/21, que flexibiliza as atuais regras para o licenciamento ambiental.

Outras medidas administrativas, que não necessariamente passam pela apreciação do Congresso Nacional, como a Instrução Normativa nº 9 da Funai, que permite a certificação de imóveis em áreas indígenas não homologadas, primeiro passo para a titulação, perfazem um quadro sinistro sobre a Amazônia e suas populações.

É necessário uma ampla campanha midiática contra tais medidas, para que haja mobilização, inclusive dos candidatos à presidência que se dizem comprometidos com a defesa do meio ambiente e dos povos tradicionais e originários. 

Ainda que muitas vezes, as ações daqueles que estão do outro lado da trincheira dispensem a existência ou não de leis para perpetuarem seus crimes que, grosso modo, são crimes contra a humanidade, pois comprometem o futuro de todos nós, as mudanças no arcabouço legal que rege as questões fundiárias e ambientais, pretendem criar uma situação de terra arrasada, literalmente.

Essas medidas visam impedir que a sociedade civil possa agir para reverter tantos retrocessos. O temor é que mesmo num futuro governo empenhado em restaurar a capacidade de fiscalização do poder público, realizando a recuperação do quadro funcional de órgãos como Incra, Funai e Ibama, e revertendo a política sucessiva de desinvestimento, se algo não for feito agora, não haverá objeto a ser alcançado pela política pública.

Em outras palavras, não haverá terras públicas a recuperar, territórios indígenas a demarcar e fauna e flora para preservar.

 

* Hectare é a medida agrária equivalente a 110 metros quadrados, ou, para efeito de ilustração, um campo de futebol

** O módulo fiscal é uma medida utilizada pelo Incra para caracterizar e diferenciar as pequenas, médias e grandes propriedades. Ela varia de acordo com o perfil produtivo de região para região.

 

Paulo Pires é sociólogo formado pela USP (Universidade de São Paulo)